Le droit de préemption urbain
Un site sur le droit de préemption urbain par Christophe BUFFET Avocat spécialiste en droit public
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Voici un arrêt qui juge que la délégation à donnée à son adjoint par le maire de la ville de Bordeaux ne pouvait pas, compte tenu de ses termes, porter sur l'exercice du droit de préemption.
"Considérant ce qui suit : 1. La commune de Bordeaux, par un arrêté du 1er juillet 2013, a exercé le droit de préemption urbain que lui a délégué la communauté urbaine de Bordeaux sur un ancien site industriel situé sur la parcelle cadastrée section AD 20 au niveau du 85 quai de Brazza et dont la vente a été ordonnée par le tribunal de commerce de Bordeaux, dans le cadre d'une procédure de liquidation judiciaire de l'exploitant, au profit de M.D.... La commune de Bordeaux relève appel du jugement du 7 mai 2015 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a annulé, sur la demande de M.D..., la décision du 1er juillet 2013, et demande le sursis à exécution de ce jugement. 2. Les requêtes enregistrées sous les numéros 15BX02085 et 15BX02227 sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt. Sur la régularité du jugement : 3. La commune de Bordeaux soutient que le jugement n'est pas suffisamment motivé dans la mesure où les premiers juges n'ont pas indiqué en quoi l'exercice du droit de préemption serait exclu de la définition de la " gestion du patrimoine immobilier communal " pour laquelle le signataire de l'arrêté en litige dispose d'une délégation de signature du maire parfaitement régulière. 4. Toutefois, il ressort des termes mêmes du jugement que les premiers juges ont annulé l'arrêté du 1er juillet 2013 en relevant que par arrêté du 1er février 2011, le maire de la commune de Bordeaux a donné délégation de signature à M. A...B..., adjoint au maire et signataire de l'arrêté attaqué, à l'effet de signer " tous les actes relevant de son champ de délégation ", à savoir les " finances et l'administration générale (notamment état civil, recensement, organisation des élections, cimetières, la gestion du patrimoine immobilier communal, les affaires juridiques et informatiques) ". En en concluant que M. B...n'était pas compétent pour signer la décision du 1er juillet 2013 " faute de disposer d'une délégation de signature incluant précisément le droit de préemption urbain ", les premiers juges ont nécessairement reconnu qu'une telle délégation devait porter expressément sur ce droit, et ainsi suffisamment répondu au moyen dont ils étaient saisis en défense par la commune. Sur la légalité de la décision du 1er juillet 2013 : 5. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales: " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (...) 15° d'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal (...) " . Aux termes de l'article L.2122-18 du même code : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation à des membres du conseil municipal. ". 6. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 21 mars 2008, le conseil municipal de Bordeaux a délégué au maire l'exercice " au nom de la commune des droits de préemption définis par le code de l'urbanisme dont la ville peut être délégataire en application de l'article L. 213-3 de ce même code. ". Par un arrêté du 26 juin 2013, la communauté urbaine de Bordeaux a délégué à la commune de Bordeaux son droit de préemption urbain en vue de l'acquisition du terrain cadastré section AD 20 situé au niveau du 85 quai de Brazza. L'arrêté du 1er juillet 2013 en litige exerçant le droit de préemption de la ville sur ce terrain a été signé par M. A...B..., auquel le maire de Bordeaux a donné délégation par un arrêté du 1er février 2011, en sa qualité d'" adjoint au maire chargé des finances, de l'administration générale (notamment état civil, recensement, organisation des élections, cimetières, gestion du patrimoine immobilier communal, affaires juridiques et informatiques) " aux fins de signer " tous actes relevant de son champ de délégation ". Cette délégation ne mentionne pas l'exercice du droit de préemption, lequel ne constitue pas, contrairement à ce que soutient la commune, une modalité de gestion du patrimoine immobilier communal, mais un mode d'accroissement de ce patrimoine, soumis au demeurant, compte tenu de l'atteinte qu'il porte aux libertés individuelles, à une procédure spéciale qui encadre ses conditions d'exercice et justifie qu'en cas de délégation consentie pour l'exercice de ce droit, il en soit fait mention expresse dans la décision. Dans ces conditions, les premiers juges, qui ne se sont pas crus tenus par la décision du Conseil d'Etat du 2 mai 2014 ayant suspendu, dans le cadre de l'office du juge des référés, l'exécution de l'arrêté du 1er juillet 2013, ont pu estimer à juste titre, dans les circonstances de l'espèce, que le signataire de cet arrêté ne disposait pas d'une délégation portant sur l'exercice du droit de préemption. 7. Il résulte de ce qui précède que la commune de Bordeaux n'est pas fondée à demander l'annulation du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 1er juillet 2015. Sur les conclusions tendant au sursis à exécution du jugement : 8. Le présent arrêt statue au fond sur les conclusions de la commune de Bordeaux. Par suite, les conclusions de cette commune tendant au sursis à exécution du jugement attaqué ont perdu leur objet. Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 9. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties sur le fondement de ces dispositions. DECIDE : Article 1er : La requête n° 15BX02085 de la commune de Bordeaux est rejetée. Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 15BX02227. Article 3 : Les conclusions de M. D...au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées." Cet arrêt concerne le cas d'une décision de préemption attaquée devant le juge administratif par un adjudicataire évincé qui contestait cette préemption des années après, et alors qu'il n'avait pas reçu notification de cette décision avec indication des délais de recours.
La juridiction juge que le délai à prendre en compte est de un an à compter du jour où le requérant a eu connaissance de cette décision. "M. C...B...a demandé au Tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision du 2 juin 1999, par laquelle le maire de la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE a décidé de préempter un immeuble situé Le Pont Yblon, 6 route des Flandres et 1, rue Sainte Cécile (lots 3 et 4), d'annuler la délibération du 2 juin 1999 par laquelle le conseil municipal de Bonneuil-en-France a délégué le droit de préemption au maire et d'enjoindre à la commune de lui proposer d'acquérir le bien au prix de 44 207 euros, diminué des dépenses qu'il devra exposer pour remettre le bien en état, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard. Par un jugement n° 1310139 du 10 mars 2015, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé la délibération du conseil municipal et la décision du maire de Bonneuil-en-France du 2 juin 1999 et enjoint à la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE de s'abstenir de revendre à un tiers le bien en litige et de proposer à l'acquéreur évincé, et ce à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties, les conditions de l'adjudication à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle. Procédure devant la Cour : Par une requête, enregistrée le 7 mai 2015, la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE, prise en la personne de son maire, représentée par Me Le Nair-Bouyer, avocat, demande à la Cour : 1° d'annuler ce jugement ; 2° de rejeter la demande de M. B...et subsidiairement de ne pas assortir l'arrêt à intervenir d'une injonction ; 3° de mettre à la charge de M. B...le versement de la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE soutient que : - la demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal du 2 juin 1999 était irrecevable car tardive, la délibération a été affichée dès le 3 juin 1999 et transmise au représentant de l'État le 4 juin 1999 ; - la demande tendant à l'annulation de la décision de préemption était irrecevable car tardive, cette décision a été notifiée à M. B...par le greffe du tribunal de grande instance de Pontoise, et en tout état de cause, M. B...a manifesté la connaissance acquise de cette décision par un courrier qu'il a adressé à la commune le 2 janvier 2007 ; - l'avis du service des domaines n'était pas requis par l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme pour une vente par adjudication qui ne prévoit pas de déclaration d'intention d'aliéner et dont le prix est celui de la dernière enchère au tribunal ; - en 1999 l'acquisition par voie de préemption était permise pour la commune par les articles L. 213-1, R. 213-14 et R. 213-15 du code de l'urbanisme au prix de la dernière enchère, par substitution à l'adjudicataire ; - la commune justifie de la réalité d'un projet d'aménagement ; - à titre subsidiaire, une rétrocession des terrains préemptés à M. B...serait de nature à constituer une atteinte excessive à l'intérêt général appréciée au regard de l'ensemble des intérêts en présence. Vu les autres pièces du dossier. Vu : - le code de l'urbanisme ; - la décision du Conseil d'Etat n° 387763 du 13 juillet 2016 ; - le code de justice administrative. Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. Ont été entendus au cours de l'audience publique : - le rapport de Mme Geffroy, premier conseiller, - les conclusions de Mme Lepetit-Collin, rapporteur public, - et les observations de Me Le Nair-Bouyer, pour la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE. Une note en délibéré présentée par MeA..., pour M. C...B..., a été enregistrée le 16 septembre 2016. 1. Considérant que la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE relève régulièrement appel du jugement du 10 mars 2015, par lequel le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a, sur la demande de M.B..., annulé la délibération du conseil municipal et la décision du maire de Bonneuil-en-France du 2 juin 1999 par laquelle le maire de la commune a décidé de préempter un immeuble situé 6 route des Flandres et 1, rue Sainte Cécile (lots 3 et 4), et lui a enjoint de s'abstenir de revendre à un tiers le bien en litige et de le proposer à M. B... à un prix visant à rétablir autant que possible et sans enrichissement sans cause de l'une quelconque des parties, les conditions de l'adjudication à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle ; En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE à la demande de première instance : 2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 104 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en vigueur à la date de la préemption litigieuse dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision déférée au tribunal ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. " ; que, toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ; qu'en une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable ; qu'en règle générale, et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance ; 3. Considérant que la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ; qu'il appartient dès lors, au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance ; 4. Considérant que la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE ne rapporte pas la preuve que M.B..., adjudicataire évincé, aurait reçu notification de la décision de préemption du 2 juin 1999 avec mention des voies et délais de recours ; que si, par suite, le délai de deux mois alors fixé par l'article R. 104 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne lui était pas opposable, il ressort des pièces du dossier que le greffier du greffe des criées du Tribunal de grande instance de Cergy-Pontoise a adressé, le 4 juin 1999, deux courriers à la SCP d'avocats représentant M. B...et à M. B...lui-même, notifiant le droit de préemption exercé par " la mairie de Bonneuil-en-France " à la suite de l'adjudication en date du 6 mai 1999, accompagnés d'une copie de la déclaration de préemption ; qu'à supposer même, ainsi que le soutient M.B..., que la déclaration de préemption n'était pas jointe ou que ces courriers n'ont pas atteint leurs destinataires, M.B..., en tant qu'adjudicataire évincé, avait cependant connaissance de ce qu'une préemption avait fait échec à l'adjudication ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que des circonstances particulières auraient fait obstacle à ce que M. B... s'informe des voies et délais de recours aux fins d'exercer, dans un délai raisonnable, un recours contentieux contre les décisions précitées prises par le conseil municipal et le maire ; que, par suite, il résulte de ce qui précède, que le recours dont M. B...a saisi le tribunal administratif de Cergy-Pontoise plus de quatorze ans après la date à laquelle il est établi qu'il a eu connaissance de ce que la préemption par la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE faisait échec à l'adjudication, excédait le délai raisonnable durant lequel il pouvait être exercé ; que sa demande devait, en conséquence, être rejetée comme tardive ; 5. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal de Cergy-Pontoise a annulé la délibération du conseil municipal et la décision du maire de Bonneuil-en-France du 2 juin 1999 ; Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 6. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; DÉCIDE : Article 1er : Le jugement n° 1310139 du 10 mars 2015 du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise est annulé. Article 2 : La demande et les conclusions d'appel présentées par M. B...sont rejetées. Article 3 : Le surplus des conclusions de la COMMUNE DE BONNEUIL-EN-FRANCE est rejeté." Un article à lire ici : DROIT DE PRÉEMPTION URBAIN : LE PROJET DOIT ÊTRE SUFFISAMMENT PRÉCIS
Extrait : Une commune avait fait usage de son droit de préemption urbain « (…) en vue de la constitution de réserves nécessaires à l’extension, à l’accueil et au regroupement de services d’intérêt collectif (…) ». Pour rappel en application des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du Code de l’urbanisme, le droit de préemption peut être exercé en vue de la réalisation, dans l’intérêt général des actions ou opération d’aménagement. La cour administrative d’appel de Nantes est venue rappeler que l’autorité titulaire du droit de préemption urbain peut légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. Le Conseil d’État avait déjà eu l’occasion de rappeler ce principe (voir notamment en ce sens pour un exemple récent CE, 25 février 2015, n°371079). Cet arrêt juge que la décision de préempter n'était pas suffisamment motivée, ce qui est d'ailleurs assez fréquent (pour lire l'arrêt intégralement allez ici : Un exemple de motivation fantaisiste d'une préemption !) :
"Considérant qu'il ressort des termes mêmes de la décision du 5 décembre 2014 portant exercice du droit de préemption urbain par la commune de Dreux que cette dernière, après avoir rappelé les caractéristiques du bien concerné, s'est bornée à indiquer, s'agissant de la nature du projet justifiant l'exercice de ce droit, que celui-ci était exercé " en vue de la constitution de réserves nécessaires à l'extension, à l'accueil et au regroupement de services d'intérêt collectif " ; qu'une telle formulation, dépourvue de toute précision, ne peut être regardée comme constituant une motivation suffisamment claire du projet poursuivi par la commune de Dreux justifiant l'acquisition de l'immeuble concerné par voie de préemption ; que c'est ainsi à bon droit que les premiers juges ont retenu le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision portant exercice du droit de préemption pour annuler cette dernière" Un petit guide de la contestation du droit de préemption a lire ici : LE DROIT DE PRÉEMPTION URBAIN : COMMENT LE CONTESTER
Extrait : Le droit de préemption urbain est le plus souvent mal supporté par les vendeurs qui en sont victimes qui ont cependant une tendance naturelle à ne pas le contester, considérant naïvement que la puissance publique ne peut se tromper ni commettre d’illégalité. Cette impression est trompeuse et la réalité est que très souvent, les décisions des communes faisant application du droit de préemption urbain sont illégales. On considère généralement qu’environ la moitié des décisions de préemption faite au titre du droit de préemption urbain est illégale. Cependant, ces décisions de préemption deviennent définitives à défaut d’être contestées par les propriétaires, vendeur ou acheteur qui ne s’y opposent pas. L’objet de ce site est de décrire quelques-unes des règles qui sont le plus souvent violées par les communes à l’occasion de l’exercice du droit de préemption urbain. Il ne s'agit cependant que de l'énonciation de quelques-unes des causes d'illégalité des décisions de préemption, et la consultation d'un avocat est évidemment nécessaire pour disposer de tous les éléments permettant de prendre la décision de contester ou non une décision de préemption. Un article à lire ici : le droit de préemption urbain.
Extrait : Le droit de préemption urbain (DPU) permet à une collectivité locale (commune…), d'acheter en priorité, des biens mis en vente dans des zones préalablement définies. A quoi sert-il ? Le but de cette procédure est de réaliser des opérations d'intérêt général (ex : des équipements collectifs, mise en œuvre d’un projet urbain etc.). Toute décision de préemption doit être motivée c’est-à-dire mentionner l'objet pour lequel le droit est exercé. Tous les biens sont-ils concernés ? La commune peut exercer son droit de préemption, en principe, sur tout immeuble (maison, appartement, terrain, etc.) vendu ou donné. Les parts et actions de société (exemple : parts de société civiles, parts de société d’attribution, parts de société coopératives de construction) peuvent également être soumises au droit de préemption. Cependant certaines conditions doivent être requises. Sont exclus du droit de préemption : les successions ; les donations portant sur des immeubles ou droits sociaux (SCI) entre parents jusqu’au 6ème degré ou entre personnes ayant des liens issus d’un mariage ou d’un pacs. les conventions (partage, licitation…) mettant fin à une indivision au profit d’un des indivisaires ; les immeubles faisant l'objet d'un contrat de vente d'immeubles à construire (exemple vente en état futur d’achèvement ou vente à terme) ; les conventions n'entrainant aucun transfert de propriété (exemple : cession ou donation d’un usufruit ) ; les immeubles cédés à l'occasion d'un plan de cession élaboré dans le cadre d'une procédure de redressement ou de liquidation judiciaire etc. Un article à lire ici : IL FAUT CONTESTER LES DÉCISIONS DE PRÉEMPTION !
Extrait : Le droit de préemption urbain est la faculté donnée à une commune d’acquérir à l’occasion de sa vente par un propriétaire un immeuble ou des droits immobiliers, par préférence à l’acquéreur qui a été trouvé par le vendeur. Si dans son principe cette substitution d’acquéreur peut être sans importance pour le vendeur, il n’en est pas de même si le prix auquel il avait prévu de vendre est revu à la baisse à la demande de la commune … Or c’est bien souvent le cas, de sorte que le vendeur ne dispose alors que d’un recours pour tenter d’obtenir un prix plus élevé qui est la fixation de ce prix par le L’expérience montre que cette fixation du prix par le juge de l’expropriation peut elle-même rester éloignée du prix qui avait été convenu avec l’acheteur initial.
Présentation de l'éditeur : La procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique autorise la puissance publique à acquérir un bien immobilier sans avoir à obtenir l'accord de son propriétaire, pour affecter ce bien au service de politiques d'urbanisme, d'aménagement ou d'environnement. Le droit de préemption permet à la puissance publique de parvenir à un résultat similaire, en permettant à celle-ci de se présenter en acquéreur privilégié d'un bien dont le propriétaire a, cette fois, manifesté le souhait de se défaire. Les questions que soulève L'utilisation de ces deux mécanismes sont plus que jamais d'actualité (loi SRU et projet de loi sur la démocratie « de proximité »). Sont traités - les conditions d'expropriabilité des biens (enquête publique, déclaration d'utilité publique, déclaration de cessibilité) ; - la cession des biens (transfert de propriété, évaluation, règlement de l'indemnité) ; - l'instauration des droits de préemption définis par le Code de l'urbanisme (diversité, effets) ; - l'exercice du droit de préemption (décision de préemption, fixation du prix, transfert de propriété, utilisation des biens). Touchant tout à la fois au droit de l'urbanisme et de l'aménagement, au droit administratif des biens, au droit foncier, au droit de l'environnement, au droit des collectivités locales et au droit des contrats, cet ouvrage intéressera les administrations, les particuliers, les différentes juridictions appelées à connaître de ces contentieux, les professionnels du droit et, de manière générale, toutes les personnes qui s'intéressent à l'immobilier. |
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